Boletim Science Policy #05: Governança da alocação de recursos em CT&I

Uma proposta de leitura para além da dicotomia entre recursos públicos e privados

A alocação de recursos em ciência, tecnologia e inovação constitui um dos temas mais complexos do debate contemporâneo de Science Policy. Essa complexidade decorre, em primeiro lugar, da grande diversidade de instrumentos por meio dos quais a sociedade – governo, indústria, terceiro setor, universidades e outras instituições – investe em CT&I. Além disso, como em todo processo decisório relativo à distribuição de recursos, públicos ou privados, há múltiplos interesses em jogo: os dos cientistas, das empresas, das universidades, das agências de fomento e dos diferentes órgãos governamentais, nem sempre convergentes em torno da mesma agenda.

Para além dessa dimensão distributiva, sobressaem questões estratégicas mais amplas, como a definição sobre que tipo de investimento deve ser privilegiado, qual deve ser o papel relativo do setor público e do setor privado, e quem deve deter maior influência sobre a escolha das agendas de pesquisa e inovação. Neste texto, pretende-se chamar atenção para a complexidade desse sistema e indicar como certas premissas simplificadoras podem conduzir a uma compreensão inadequada da realidade, tornando menos efetiva a formulação de políticas públicas coerentes para CT&I.

1. Diversidade de instrumentos de investimento em CT&I

Quando se fala em alocação de recursos voltados à CT&I, diversos instrumentos podem ser destacados. Há mecanismos de fomento não reembolsável, como bolsas e auxílios à pesquisa, voltados principalmente à formação de recursos humanos, à produção de conhecimento e à execução de projetos científicos. Em outro extremo, encontram-se instrumentos orientados à exploração econômica da atividade inovadora, como investimentos de venture capital, corporate venture capital e outros mecanismos de financiamento de base patrimonial ou societária.

No Brasil, até as alterações introduzidas pelo Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação, especialmente pela Lei nº 13.243/2016, predominava uma leitura mais restritiva das bolsas concedidas em projetos de pesquisa, aproximando-as de uma lógica donatária, isto é, desvinculada de uma contraprestação direta em favor da entidade concedente. Com a evolução do regime jurídico da inovação, contudo, tornou-se mais clara a possibilidade de estruturar projetos cooperativos entre ICTs, fundações de apoio, empresas e outros parceiros, com previsão de bolsas, definição de titularidade sobre resultados, disciplina da propriedade intelectual e participação nos benefícios decorrentes da exploração econômica do conhecimento produzido.

Outra forma relevante de alocação de recursos em CT&I ocorre por meio de incentivos fiscais. O exemplo mais conhecido, no Brasil, é a Lei do Bem, que estimula empresas a realizarem atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica mediante benefícios tributários. Nesse caso, a decisão pública não se dá pela transferência direta de recursos orçamentários, mas pela renúncia fiscal condicionada à realização de dispêndios privados em P,D&I. Trata-se, portanto, de um instrumento híbrido: o Estado abre mão de arrecadação para induzir uma decisão privada de investimento em inovação.

A comunidade de CT&I também conhece outras formas de investimento. Há, por exemplo, recursos decorrentes de obrigações legais, regulatórias ou contratuais impostas a agentes econômicos regulados, como ocorre em setores vinculados à ANP e à ANEEL. Nesses modelos, empresas podem ser obrigadas a executar projetos de P,D&I, contratar projetos com ICTs, investir internamente ou destinar valores a fundos e mecanismos definidos pela regulação setorial.

Talvez um dos modelos mais complexos seja o da EMBRAPII. Nele, o governo federal, por meio da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial, credencia unidades de pesquisa aptas a integrar o sistema. Essas ICTs captam projetos de P,D&I junto a empresas, e os custos dos projetos são compartilhados entre empresas, ICTs e governo, mediante recursos aportados pela EMBRAPII. O resultado é um arranjo institucional no qual a definição do investimento, da agenda tecnológica e da execução do projeto não se concentra em um único ator.

2. O limite da divisão entre recursos públicos e privados

Apesar de modelos tão diversos, uma maneira usual de tentar compreender a alocação de recursos em CT&I consiste em dividi-la entre recursos públicos e recursos privados. Bolsas concedidas por agências públicas de fomento, por exemplo, seriam classificadas como públicas. Já o capital investido por empresas em projetos próprios de P,D&I seria classificado como privado.

Essa distinção, embora útil em certos contextos, pode ocultar mais do que revelar. O recurso financeiro aportado em decorrência de obrigações regulatórias associadas a concessões ou autorizações, como ocorre em setores regulados pela ANP e pela ANEEL, pode ser considerado o mesmo fenômeno institucional que o investimento voluntário realizado por uma empresa, como a Embraer, para se manter competitiva em seu segmento?

Cada modelo de investimento é indicativo de diferentes decisões, necessidades e arranjos institucionais. Por isso, a mera categorização dos instrumentos como públicos ou privados pode conduzir a falsas percepções. Consequentemente, mesmo políticas públicas orientadas por dados podem ser equivocadas se os dados estiverem organizados por categorias incapazes de captar a governança real do processo decisório.

3. Uma proposta de análise pela governança da alocação

Para captar parte dessa complexidade, propõe-se um modelo de análise baseado na governança da alocação de recursos. Por governança, entende-se aqui o padrão de decisão social sobre determinado assunto. Assim, mais importante do que identificar apenas a origem do recurso – público ou privado -, devemos perguntar: quem decidiu isso?

Seguindo essa lógica, quais decisões estão envolvidas no processo de alocação de recursos em atividades de P,D&I? De maneira simplificada, podemos dividi-las em duas decisões principais: primeiro, a decisão sobre se deve haver investimento em CT&I; segundo, a decisão sobre qual projeto, agenda, problema ou trajetória tecnológica deve receber esse investimento.

Após essa primeira aproximação, surge uma segunda indagação: quais atores sociais são responsáveis por tais decisões? Para fins de simplificação analítica, utiliza-se aqui o modelo da hélice tripla, segundo o qual há três grandes categorias de atores no desenvolvimento da economia de CT&I: governo/Estado, indústria/empresas e universidades/comunidade científica/ICTs.

Partindo dessas premissas, podem ser estabelecidos diversos modelos logicamente possíveis de processo decisório. Mais especificamente, tanto no lado SE quanto no lado QUAL, há 7 possibilidades, isto é, 2³ – 1 combinações não vazias entre Estado, mercado e universidades. O cruzamento entre as duas decisões gera, portanto, 49 modelos logicamente possíveis de alocação de recursos.

4. Classificação preliminar de instrumentos de CT&I

Com base nessa diversidade de instrumentos, é possível classificar os exemplos mencionados conforme a decisão sobre se haverá investimento e a decisão sobre qual agenda ou projeto será financiado, nos termos da tabela a seguir.

Tabela 1 – Exemplos de instrumentos de alocação de recursos em CT&I segundo a governança decisória

5. Implicações do modelo

A tabela evidencia que instrumentos usualmente classificados sob o mesmo rótulo – recursos públicos ou recursos privados – podem corresponder a padrões decisórios bastante distintos. Investimentos empresariais próprios, como os realizados para assegurar competitividade tecnológica, e investimentos obrigatórios vinculados a regimes regulatórios setoriais possuem dinâmicas completamente diferentes. Classificá-los na mesma categoria de “investimento privado” tende a obscurecer o fenômeno que se pretende analisar.

Enquanto o investimento próprio de uma empresa representa, em regra, uma decisão empresarial orientada por estratégia competitiva, oportunidade tecnológica ou necessidade de mercado, o investimento compulsório decorrente de obrigação regulatória expressa uma decisão estatal anterior. O fato de o recurso sair do caixa de uma empresa não significa que a decisão social relevante tenha sido privada. Em muitos casos, a empresa apenas cumpre uma imposição normativa ou contratual definida pelo Estado.

Esse ponto é relevante porque a forma de classificar os instrumentos influencia diretamente o diagnóstico de política pública. Se recursos compulsórios de setores regulados forem tratados como simples investimento privado, poderemos superestimar a capacidade espontânea do mercado de investir em CT&I. Se, por outro lado, modelos cooperativos forem tratados apenas como investimento público, poderemos subestimar o papel das empresas e das ICTs na definição da agenda tecnológica.

O problema, portanto, não está em utilizar as categorias “público” e “privado”. Elas continuam relevantes. O problema está em utilizá-las como se fossem suficientes. Para compreender a alocação de recursos em CT&I, é necessário observar a governança decisória: quem decide investir, quem define a agenda, quem executa o projeto e quem captura os resultados científicos, tecnológicos e econômicos dele decorrentes.

6. Questões para reflexão

Com este breve comentário, convidam-se os leitores a refletir sobre como a sociedade aloca recursos em CT&I e quem são os responsáveis por essas decisões. As universidades deveriam ser mais ouvidas na definição das agendas de pesquisa e inovação? As entidades governamentais deveriam investir mais ou menos? Em quais condições? O investimento privado deve ser induzido, obrigatório, cooperativo ou deixado à lógica espontânea do mercado?

Responder a essas perguntas exige mais do que quantificar recursos públicos e privados. Exige compreender o desenho institucional dos instrumentos de fomento, os atores que participam das decisões e os interesses que moldam a agenda científica e tecnológica. Em última análise, a qualidade de uma política de CT&I depende não apenas do volume de recursos disponíveis, mas da governança por meio da qual esses recursos são alocados.