As despesas do governo se dividem em dois tipos: obrigatórias e discricionárias. As obrigatórias são inflexíveis, previstas em leis federais ou na própria Constituição. Alguns exemplos: salários de servidores públicos, aposentadorias (previdência), fundo partidário, auxílio-maternidade, auxílio-doença, seguro desemprego, alguns repasses a estados e municípios garantidos por lei e pagamento de juros a credores – dentre outros encargos da dívida pública, como a contratação de novas dívidas para pagar as antigas.

As discricionárias são verbas cujo empenho não está previsto por lei. O governo tem flexibilidade para decidir quando e se vai gastá-las. Aqui entram a maioria dos investimentos em políticas públicas, serviços e infraestrutura. (Com exceções: as verbas para saúde e educação, por exemplo, são garantidas por leis e pela própria Constituição.)

Cortes, contingenciamentos, vetos e bloqueios no orçamento sempre afetam as verbas discricionárias, já que as obrigatórias são incontornáveis. Se as verbas discricionárias atingem um certo patamar inferior, a máquina pública entra no que se denomina shutdown: não sobra dinheiro para atividades como o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), o Censo Demográfico, a emissão de passaportes, o pagamento de bolsas do CNPq e da Capes e outras políticas pública essenciais.

Em 2010, as despesas obrigatórias da União eram 4,5% maiores que as discricionárias. Em 2019, esse valor havia saltado para 10,6%. Esse foi o contexto do debate em torno da Reforma da Previdência durante a gestão de Temer, já que as aposentadorias ocupam uma grande fatia de despesas obrigatórias e isso tira capacidade de investir em verbas discricionárias.